内容提要：随着国家大力推进工业化、城镇化、信息化、农业现代化，各地区间人口流动更加频繁，各民族跨区域大流动的趋势越加显著，越来越多的少数民族群众从农村进入城市，城市民族工作成为民族工作的重点领域，具有重要性和紧迫性，需要城市民族工作把握新特征，探索城市民族工作新路径。

　　关 键 词：城市民族工作/重点领域/新特征/新路径

　　标题注释：国家民委民族问题研究2015年项目“习近平民族工作思想研究”(2015-GM-173)中期研究成果。

　　城市是政治、经济、文化、人才、信息、机会等诸多优质资源和生产生活要素聚集之地，城市引领社会的发展与进步，城市承载着各族人民对美好生活的向往。随着国家大力推进工业化、城镇化、信息化、农业现代化，各地区间人口流动更加频繁，人数也在不断增加。各民族跨区域大流动的趋势越加显著。2015年以来，我国少数民族流动人口超过3000万，超过了全国流动人口的10%。以往民族工作所依赖的区域格局、人口构成、民族分布等也正在发生重大变化，民族工作的对象正在从西部民族地区扩展到中东部地区，从农牧区扩展到城市，从民族聚居地区的常住少数民族人口扩展到城市的少数民族流动人口。

　　一、城市民族工作是新常态下民族工作新重点

　　随着改革开放的深入发展，越来越多的少数民族群众从农村进入城市，从中小城市进入大城市、从边疆内地进入沿海城市学习、工作、生活，越来越多的汉族务工经商人员从内地进入民族地区城市。大量的少数民族人口进入城市，深刻影响着我国民族分布和民族交往格局，深刻影响着各民族的发展进程，深刻影响着民族地区的社会结构。城市民族工作在我国民族工作全局中的地位日益凸显，做好新时期的城市民族工作，是我国民族工作的新的重点。

　　(一)我国城市民族工作发展历程

　　我国城市民族工作由来已久，但作为一个正式概念提出来则是在改革开放以后，1987年4月，党的正式文件中第一次提出了“做好城市民族工作”，标志着对城市民族工作的认识不断深化。

　　1978年，我国开始改革开放，城市经济得到快速发展，人力资源作为一个重要的生产要素也日益活跃，人口流动不断增多。1992年，中国正式开启了社会主义市场经济发展的道路，越来越多的人群进入城市工作、学习、生活。少数民族群众进入城市的数量也与日俱增。国家为进一步规范城市民族工作开展，充分保障少数民族流动人口合法权益，于1993年颁布实施了《城市民族工作条例》，使城市民族工作不断走向规范化。1999年，召开第一次全国城市民族工作座谈会，初步形成了城市民族工作的理论框架和工作模式。2010年，召开了第二次全国城市民族工作座谈会，对新形势下城市民族工作作出全面部署。2011年，又制定了《关于加强新形势下社区民族工作的意见》，着力加强社区，不断推动城市民族工作创新发展。2016年，召开了第三次全国城市民族工作会议，会议明确提出依法管理城市民族事务，全面提升城市民族工作管理水平。

(二)做好新形势下城市民族工作的必要性和紧迫性

　　当前，越来越多的少数民族流动人口进入城市，城市各民族交往更加频繁，交往内容更加丰富，交往形式更加多样；民族关系日益深入到城市生活的方方面面，城市各族群众对民族关系的感受更加直接、更加真切，影响民族关系的因素也越来越多样化、日常化、复杂化。因此，做好城市民族工作更为重要而迫切。

　　第一，做好新形势下的城市民族工作，有利于推动少数民族和民族地区发展。当前，少数民族和民族地区，要实现与全国同步全面建成小康社会的目标，任务异常艰巨，加快少数民族和民族地区经济社会发展，要精准施策、多措并举、协力推进。其中一条重要途径，就是逐步把少数民族富余劳动力转移出来，进入城市就业。他们进入城市，开阔了视野、更新了观念，增长了本领、增加了收入，既提高了本人和家庭的生活水平，也缓解了民族地区资源环境压力和就业压力，又可以通过技能提升、信息反馈、资金回流、回乡创业等方式带动民族地区发展。做好城市民族工作，为进入城市的少数民族群众营造良好的社会环境，使他们转得出、留得住、富得了、融得进，能扎根城市，是实现各民族共享改革红利，共享城市幸福生活，增强城市认同感的重要途径。

　　第二，做好城市民族工作，有利于维护民族团结和社会稳定。城市是一个地区经济、政治、文化、科技的中心，人口密集度高，往来频繁，资讯发达，传递迅速，在维护民族团结和社会稳定中具有决定性影响。来自西部边远、高寒、贫困地区，而且在风俗习惯、宗教信仰等方面具有显著特点的少数民族群众，对城市的经济、社会和文化存在诸多不适应，如对城市生活和管理方式不适应、对城市工作方式和管理机制不适应等。而城市涉及民族因素的矛盾和问题容易交织、容易爆发、容易扩散，也容易被境内外敌对势力、分裂势力插手利用，在民族地区引起连锁反应，造成严重后果。因此，重视和开展好城市民族工作，对进入城市的少数民族群众在经济上给予扶持，政治上给予关心，生活上给予照顾，情感上给予理解，权益上给予维护，有利于拉近彼此间的距离、消除彼此间的隔阂，有利于促进城市的和谐稳定。

　　第三，做好城市民族工作，有利于保障少数民族群众的合法权益。我国大部分城市少数民族人口相对较少、居住相对分散，他们的特点和需求容易被忽视，他们的合法权益容易受侵害。在城市出现的侵害少数民族群众正当权益、伤害少数民族群众感情的事件，更容易引起社会关注和媒体炒作，更容易引发涉及民族因素的矛盾和纠纷。随着我国城镇化的不断发展，随着少数民族群众进入城市增多，保障少数民族群众的合法权益，显得尤为重要和紧迫。

　　第四，做好城市民族工作，有利于促进各民族成员之间的交往交流交融。少数民族群众进入城市，融入城市，在城市生存与生活，有利于增加各民族在饮食、服饰、语言、风俗等方面的相互了解，有利于促进各民族成员之间的交往交流。城市民族工作，需要创新管理方式，采取有效对策来解决涉及民族因素的问题“不会管、不敢管、不愿管”，无原则的“息事宁人”，甚至“花钱买平安”现象。
二、城市民族工作要把着力点放在社区

　　(一)社区民族工作是城市民族工作的重要基础

　　社区是指在一定地域内的人们所组成的社会生活共同体。居住在同一社区的人们分享共同的空间，形成共同的区域生活环境，直接或间接的产生各种联系，互为邻里、相互依存。1986年，我国民政部首次将“社区”这一概念引入了城市管理范畴。1991年，民政部又提出了“社区建设”这一概念。此后，社区建设越来越成为城市工作的重要抓手。

　　第一，社区是城市社会网络系统的组成细胞，是城市人口和流动人口安身的泊湾。实现社区和谐就要充分发挥每个社区管理协调、综合服务、治安治理、环境维护、文体教育、社会保障、化解矛盾、凝聚人心、相互减压等功能。少数民族流动人口进入城市，城市各大小社区尤其是城乡结合地带的社区成为他们安身立命的重要场所。

　　第二，完善社区公共服务体系是做好社区民族工作的重要保障。要加强城市社区文化设施建设，满足各民族多样化的基本文化需求，丰富各民族精神文化需求。如开展民俗活动、非物质文化遗产展示活动、民族体育和健身活动、民族美食节活动等。做到“寓教于乐、寓教于动、寓教于聚”。
(二)构建各民族相互嵌入式社会结构和社区环境是做好城市民族工作的重要抓手

　　从人类历史经验来看，居住区域的隔绝常常会加剧不同群体间的隔阂。不同民族、不同宗教信仰的人群只有在长期共同生活和交流互动中，才能对彼此的文化、信仰、生活方式更加了解并学会尊重，实现和谐相处。建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境，正是打破不同民族间居住区域隔阂的状况，促进各民族相互了解、相互尊重、和谐共处的有效举措。

　　各民族相互嵌入是社会一体化与社会整合的必然要求，也是多民族社会在尊重差异前提下的存异求同。从形式上表现为各民族居住空间相同、生活相近、经济相通，但更深层次的是体现在民族关系方面的“你连着我、我连着你、你离不开我、我离不开你、你中有我、我中有你”的紧密关系，即相互包容、相互理解、相互尊重、相互交融、团结友爱、守望相助的和谐民族关系。同时，各民族相互嵌入表现在多个层面、多个领域。其结构包括：包容亲和的心理结构、依规合作的职业结构、互相嵌入的居住结构、互通有无的经济结构、平等互尊的政治结构等。

　　在国家大力推进城镇化建设中，我们要以促进各民族经济繁荣进步、安居乐业共学、幸福生活共享为牵引，结合各地实际，营造各民族“共居、共学、共事、共乐”的社会结构和社区环境。同时，要避免各民族按民族成分、宗教信仰集聚而居、抱团扎堆，防止形成城中村、贫民窟、麻烦地。要积极开展形式多样化的文体娱乐活动，鼓励各族群众互动交流、共建共享优美社区、幸福社区、和谐社区。要宣传表彰各民族合作创业、扶贫济困、邻里相助、族际姻缘等方面的典型，营造团结友爱、平等相待、和睦相处的社区氛围。要完善市民公约、村规民约、学生手册、行业规范，教育引导各族群众相互尊重文化、风俗习惯和宗教信仰，增进各民族群众的亲近感。要支持少数民族群众跨区域、跨行业有序流动，帮助少数民族群众和大学生到当地务工经商、就学就业，鼓励其他地区群众到民族地区工作生活，组织民族地区基层干部群众参观考察、进行文化交流，进一步促进各民族群众加深了解、增进感情。

　　推动建立各民族相互嵌入式社会结构和社区环境是社会变迁中一种必然的现象，是一个持续发展的过程，需要国家力量和社会力量的合力推动，也要充分尊重各民族自愿自主。急不得，也慢不得。需要我们掌控好条件、范围与限度，既要防止无所作为，又要避免“用力过猛”；既要顺其自然，又要有所作为。

　　三、城市民族工作要注重保障少数民族合法权益

　　当今世界是一个开放包容、文化多元的世界，海纳百川、族际交融更是一个城市创新活力的重要标志。随着我国城镇化快速发展，越来越多的各民族群众共同在城市工作、学习、生活，共享改革开放成果，共享平等国民待遇，是国家兴旺、民族繁荣、社会进步的体现。

　　(一)注重保障少数民族合法权益的特殊重要性

　　第一，无论是城市少数民族，还是少数民族流动人口进入城市，在城市人口总量中都处于少数。由于历史、社会的因素，少数民族群众从整体上看，科学文化素质较低，尤其是进入城市的少数民族流动人口劳动技能缺乏、汉语言表达困难、沟通能力较弱、性格彰显受限、城市社会适应能力不足等，诸多因素导致了他们在城市中的竞争处于弱势地位和不利的境地。

　　第二，少数民族群众进入城市，由于城市资源有限、生活空间有限、就业岗位有限、社会保障有限，一定程度加剧了少数民族群众与城市居民之间的竞争压力和矛盾冲突。同时，一部分用人单位、企业的管理者由于某些传统意识观念，“民族刻板印象”明显，以及对民族问题的“三个捆绑”①的错误认知，常常对少数民族求职者报以“敬而远之”的态度。有些人对少数民族采取“拒租、拒住、拒载、拒卖、拒聘、拒餐”或“特殊安检”等，严重伤害了少数民族群众的情感。

　　第三，部分少数民族群众在城市从事各种经营活动中，由于缺乏经营思路、资金、信息、技术、人才等，或法律意识淡薄，往往导致经营出现亏损或遭受欺诈，从而陷入困境中。个别少数民族成员在城市大街小巷任意摆摊设点、强买强卖或不服从城市管理，与城市居民和城市执法管理者时常发生摩擦或纠纷，造成权益损害。

　　第四，少数民族流动人口进入城市后，由于难以具备城市居民的身份，在就业创业、生产经营、子女教育、困难救助、计划生育、房屋居住、权益维护等方面难以获得应有的待遇和政策扶持，陷入“被剥夺感”的境况。

　　第五，在城市空间里，由于受到环境、资源、场地、政策等因素的制约，少数民族群众某些特殊的生活习俗和宗教信仰活动，难以得到充分满足和享受。

(二)切实保障少数民族群众合法权益

　　第一，完善政策措施，建立健全各项法律法规，确保维护各民族合法权益做到有章可循、有法可依。1993年颁布实施了《城市民族工作条例》，2005年中央10号文件强调，要切实加强城市和散居地区的民族工作，依法保障城市少数民族合法权益。2011年，国家民委下发《关于加强新形势下社区民族工作的意见》、《关于进一步做好新形势下国有企业民族工作指导意见》，着力维护少数民族合法权益。

　　第二，做好少数民族流动人口的服务管理作为城市民族工作的重要任务。针对少数民族流动人口流动性大、生存技能弱、法规意识淡薄、居住环境差、就业面窄、汉语言表达不畅等情况，要结合实际，不断创新少数民族流动人口管理模式。在解决民生问题上，充分考虑少数民族群众的特点及其实际困难，竭力帮助解决在子女上学、办理相关证照、就业培训指导、医疗卫生服务、生活补助等方面的困难。在城市管理中对各族群众一视同仁，坚决防止出现歧视少数民族群众现象。要加强对少数民族流动人口法制观念、依法行使权利、履行义务方面的教育引导，做知法守法的好公民，确保法律面前人人平等。要积极做好流入地和流出地的两头对接，流动人口是越过一定地界而不改变定居地和户口性质的群体，这一特征决定了流动人口的具体管理涉及流出地和流入地两个端点。因此，需要双方互通信息、相互协同、合力疏导、共同把控。帮助少数民族流动人口有序进入、就业顺畅、工作稳定、生活安稳、幸福有望。

　　第三，充分尊重少数民族风俗习惯和宗教信仰，积极化解民族因素的纠纷和矛盾。要根据城市发展和少数民族群众的诉求和愿望，在城市规划和城市经济发展中，适当考虑少数民族传统风俗习惯和特殊合理需求，尽最大努力为他们提供均等化的公共服务和公共产品，要完善涉及民族因素的突发事件处置预案。

　　四、重视做好新常态下城市民族工作

　　城市民族工作要坚持以各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展为主题，以促进城市科学、和谐、包容发展为目标，以彰显城市的生命力、创造力、包容力为指引，以保障城市少数民族平等权益为核心，以加强基层基础工作、健全体制机制为保障，不断探索创新城市民族工作新路径，不断完善城市民族事务治理体系。

　　(一)新常态下城市民族工作的新特征

　　农业现代化快速发展，农村人口向城市有序、合理的流动是社会生产力均衡发展的客观要求，也是我国社会转型的重要特征。少数民族人口向城市迁移和流动，以及民族地区城镇化进程的加快，也是不可阻挡的发展趋势。第一，民族性因素更加突显。第二，从业违规现象日趋多发偶发。第三，社会管理难度加大。少数民族流动人口进入城市后，对城市认知较为陌生，加上工作短期性、居住不固定性、流动随意性、交往不确定性等因素，导致城市管理的难度进一步加大。此外，少数民族流动人口大多数来自边远贫困地区，他们中多数人文化素质偏低，政策法规意识淡薄，违反社会治安管理规定的行为时有发生。个别人私欲意识膨胀，甚至铤而走险，违法违规，或利用某些偶发事件，任意歪曲渲染，煽动情绪，制造混乱，以达到自己目的。第四，关系调处难度加大。由于少数民族流动人口来自于祖国四面八方，各地民族文化背景不同，习俗、信仰、语言、思维等方面存在差异。城市管理者和城市人口也缺乏相关民族知识，对民族政策知晓不多，在城市管理中，因为政策、能力水平有限，把握、掌控政策的难度进一步加大。往往出现一些“不愿管、不敢管、不会管”的尴尬境地，或采取“关门主义”态度、挤压策略等。第五，新生代少数民族流动人口期待值高。当前，他们进入城市的目的不仅仅是为了获得更多的经济收入，他们更渴望能够在城市安身立命。流动方式在由个体劳动力流动向家庭化迁移转变，流动形态由“钟摆式”流动向在城市稳定生活、稳定工作转变。

(二)探索创新新常态下城市民族工作新路径

　　2011年以来，国家民委已先后分四批在全国选取28个城市开展了少数民族流动人口服务管理体系建设试点工作，这一试点工作中的好经验好做法，已成为提升城市民族工作水平的重要机制和措施保障。面对我国城镇化加快发展，城镇化水平不断提高，少数民族群众进入城市的人口数量必然会进一步增多。新形势、新情况、新挑战，需要我们创新城市民族工作新思路、新举措、新路径。

　　第一，包容和接纳是做好城市民族工作的重要前提。对于城市人口和城市管理者来说，要深刻认识到包容和接纳少数民族流动人口进入城市生存、生活，是经济发展之必然、政治民主之必备、社会进步之必须、发展成果之必享；有利于增加各民族相互了解，丰富城市的物质文化和精神文化生活，增强城市的发展活力和创新力；有助于实现各民族共同繁荣进步；有助于促进各民族之间的交往交流交融。城市人口对少数民族流动人口表现出来的应该是一种友好的姿态和包容的态度，是一份欢迎各民族兄弟共同发展的责任和情感，是一份友善行为和共处能力，而不是一种“包袱”和“拖累”。少数民族流动人口进入城市、融入城市，也要在城市公共空间跳出身份和文化的原生藩篱，自觉遵循城市运行规则，维护城市运行秩序，习得城市文化，认同是城市一份子，稳步实现经济融入、文化融入、社会融入、情感融入，使每一个人都体会到大家是“相亲相爱的一家人”。

　　第二，注重民生问题的解决是做好城市民族工作的重要举措。少数民族群众进入城市，面对最现实、最紧迫、最关注的问题就是能否就业有路、经营有地、居住有房、儿女有学、保障有享、危难有帮、习俗有尊、权益有护。城市管理者要结合实际，在力所能及的范围内，尽一切努力，安排好、照顾好少数民族流动人口的民生所想、民生所需。用爱心、诚心、耐心、细心、精心的工作，让越来越多的少数民族流动人口感受到“身在异乡，如同家乡”。增强他们对城市的认同感、对祖国的认同感、对中华民族大家庭的认同感。

　　第三，抓好城市社区工作是做好城市民族工作的重要基础。社区是一个城市的基本单元，是各民族交往交流的重要平台。当少数民族流动人口进入城市时，都落地居住在城市大大小小的社区里。做好社区工作，将管理和服务延伸到少数民族流动人口，分门别类建立档案，设立少数民族管理服务站(中心)和少数民族流动人口维权中心，为少数民族同胞提供民政、计生、就业、培训、帮困、子女上学、人口管理等一站式服务。结合社区实际，以创建民族团结进步示范社区为抓手，开展多样化的宣传教育活动，培育城市特色文化，营造良好的社区氛围，为民族团结进步提供精神支撑和文化营养。如在各类民族节日、民族传统佳节等重要时间节点开展丰富多样的文化交流活动，举办民族团结演讲、歌咏大赛、民族书画展、民族美食节、民族联欢会、民族恳谈会；拜访社区少数民族困难家庭和少数民族知名人士，发放少数民族同胞节日副食补贴；开展民族团结新风家庭和民族团结楼、大院、广场等活动，不断拉近民族之间距离，真正实现无缝嵌入、文化嵌入、心理嵌入，成为知心朋友，结为和睦邻居。
第四，促进各民族交往交流交融是做好城市民族工作的重要内容。促进各民族交往交流交融，不断增强中华民族凝聚力，必然是城市民族工作的重要内容。通过推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境，从居住生活、工作学习、吃穿娱乐、婚丧嫁娶等日常环节入手，采取团结共建、牵手结对、互帮互助等形式，引导各民族在互动中加深了解，拉近共同利益和情感纽带，共同营造各民族相互学习、相互借鉴、相互欣赏和“中华民族一家亲”的城市社会生活。

　　第五，构建城市民族工作协调格局是做好城市民族工作的重要保障。城市民族工作是一个整体，涉及政府相关职能部门，涉及社会领域的各阶层、各行业、各单位、各成员。需要各个城市结合实际，构建好城市民族工作的体制机制和平台。

　　第六，营造人人宣传、人人珍惜、人人共享的城市幸福生活是做好城市民族工作的重要手段。首先，要广泛宣传民族政策、传播民族文化、增进民族情感，提高全社会的民族政策意识，提高公务人员自觉执行党的民族政策的水平和能力。机场、车站、码头、广场、商城、宾馆等窗口服务行业将贯彻落实民族政策常态化，杜绝违反民族政策、伤害民族感情、损害各族群众合法权益的现象和事件发生。其次，针对不同领域发生的纠纷，依照法律、依照行业规制处理，既不无视民族因素，也不搞特殊对待、特别处理；对极少数蓄意挑拨民族关系、煽动民族狭隘意识、破坏民族团结、制造恶性事件和怂恿组织少数民族流动人口人员犯罪的人员，要依法打击。三是要大力宣传褒奖在维护民族团结进步活动中的好人好事和先进事迹。营造“民族团结是福、民族分裂是祸”的舆论氛围和“城市是我家，幸福靠大家”的城市理念。

　　①2014年中央民族工作会议指出的“三个捆绑”：“不能把某个民族自治地方局部出事同这个民族自治地方整体捆绑在一起，不能把某一少数民族中极少数人闹事同这个民族全体捆绑在一起，不能把发生在少数民族人员身上的事同实践已经证明并长期行之有效的民族政策捆绑在一起。”